jueves, 25 de julio de 2013

Proyecto de Reforma Constitucional de 1935.



   Proyecto de Reforma Constitucional de 1935.

   España
   De acuerdo con el Consejo de Ministros, y a propuesta de su Presidente, vengo en autorizar a éste para que presente a las Cortes un proyecto de Reforma constitucional.

Dado en Madrid, a 5 de julio de 1935. Niceto Alcalá-Zamora y Torres.



   A las Cortes:
   Por primera vez en la historia política de España una revisión constitucional se realiza aprovechando las posibilidades jurídicas que otorga la misma Constitución vigente. Los regímenes preconstitucionales y las Constituciones han tendido a la inmutabilidad, con lo cual todo cambio no tuvo más trámites que los de la violencia. La vida pública española, durante el siglo XIX, con dolorosa consecuencia en cada hecho concreto, confirma la validez de esta ley sociológica. Hasta 1837 se dilucidó en reguero de sangre si debía implantarse un régimen constitucional; a partir de este punto el péndulo acortó su recorrido y elevada a la categoría de axioma la necesidad de una Constitución, el debate, con no menor tributo al heroísmo y a la muerte, se limitó a la determinación de su contenido. La primera gloria de la República, en el tiempo y en la calidad, fue el método de su advenimiento. Se pasó de una monarquía caída en el absolutismo a una amplia democracia constitucional por un procedimiento jurídico electoral de eficacia no prevista por la ley, pero sancionada por las conciencias, aun de aquéllos a quienes perjudicaba. Surge ahora la exigencia de una reforma apoyada en una norma superconstitucional, porque si la Constitución es una ley de leyes, la regla que gobierna el tránsito de una Constitución a otra reformada es una norma interconstitucional, de superior poder vinculativo. Acusa este régimen superconstitucional un alto grado de sentido jurídico y su práctica un feliz cambio de rumbo en nuestras costumbres ciudadanas. El momento oportuno de reforma es éste. Suelen engendrarse las Constituciones en trances de exaltación que son pasajeros en los pueblos e infieles reveladores de matices, y no parece prudente aguardar para la reforma a otra actividad sobreexcitada de tal modo que la más básica ley del Estado sólo registre notas cargadas de pasión extremista. Por otra parte, en la Constitución española, como en la mayoría de las Constituciones de la postguerra, el fervor especulativo, rebasando sus naturales límites, se ha arrogado una primacía que sólo corresponde, a la vida, sin advertir que no hay discordancia más torturadora y peligrosa que la que se produce entre el espíritu de la Nación y la forma jurídica destinada a protegerle y revelarle. La deseada armonía entre uno y otra sólo puede lograrse atendiendo a los resultados de la experiencia. Superponer las concepciones filosóficas moviéndonos siempre en una región ideal, sería desterrarnos tenazmente de la realidad; actuar en los momentos de paroxismo sentimental sin atender a la voz de las horas serenas, sería desterrarnos de nosotros mismos. Por ello esta propuesta de reforma está construida sobre la experiencia, corta en el tiempo, pero grande en intensidad, a través de las más variadas situaciones, en las que los hechos han hablado con irrebatible objetividad. El cambio de la reforma lo señala también la experiencia generalizada de otros países en los que las Constituciones de la postguerra han sido seguidas de ineludibles reformas; la misma ley de ritmo nos domina en el tono templado que corresponde a un régimen plenamente asimilado por la Nación, y así lo proclaman las previsiones y programas de nuestros políticos. El Artículo 125 de la Constitución, al hacer compartir la facultad revisora entre unas Cortes ordinarias y otras Constituyentes, reserva a las primeras la facultad de señalar concretamente el artículo o artículos que hayan de suprimirse, reformarse o adicionarse y a las segundas, fieles depositarias de la íntegra potestad soberana, la misión de determinar el sentido y alcance de las modificaciones propuestas. La índole de este procedimiento obliga a las Cortes actuales a no prejuzgar el sentido de la reforma, que no les compete, sin que ello quiera decir que no es función suya específica acotar el campo de la revisión mediante una determinación concreta de los extremos a que debe alcanzar. Para ello, y para dar cumplimiento también al número 2.º del Artículo 134 del vigente Reglamento de la Cámara, la exposición objetiva de los motivos de la reforma no debe llegar al análisis circunstanciado de los preceptos, que forzosamente podría determinar un principio de orientación que sólo a las futuras Constituyentes corresponde. Reconocido como básico el derecho de las regiones, consideradas como personalidades naturales, a ostentar y ejercer funciones de gobierno y administración propias, con sujeción a su capacidad para regirse y a los supremos intereses de la Nación de que forman parte, parece oportuno someter a la decisión constituyente el problema de revisar tanto los requisitos de aprobación, modificación o derogación de los Estatutos regionales, a fin de que no queden sin normas precisas que las regulen eventualidades gravísimas de la vida nacional; como la necesidad de dejar inexcusablemente vinculadas a la órbita soberana del Estado funciones que, como la experiencia ha demostrado, no pueden entregarse a la autonomía regional sin grave riesgo; como la conveniencia de unificar cuanto se refiere al derecho de familia, tutela, obligaciones y contratos, que ya en lo esencial se presentan en toda España con caracteres uniformes. De aquí la propuesta de modificación de los Artículos 12, 14 y 15 de la Constitución, son su obligado reflejo en el 19, en cuanto principio regulador de la determinación de las bases en que pueden asentarse las relaciones, en materia legislativa, entre el Estado y las regiones autónomas. La holgura del precepto consignado en el Artículo 20 de nuestra ley fundamental ha permitido que la representación del Estado en la región autónoma pueda ejercerse en forma cuyos peligros bien recientemente se han evidenciado. Nada más prudente que someter a revisión este precepto, proponiéndolo al estudio y resolución de las Cortes Constituyentes. En motivos igualmente justificados se funda la propuesta de supresión del Artículo 23 en su número 4. º, según el cual aparece la adquisición de la vecindad como un medio de adquirir la condición de español. El precepto, por contradictorio, debe ser objeto de estudio para determinar si puede suprimirse, toda vez que para ser vecino en cualquier pueblo de España se necesita ser previamente español. La ausencia de preceptos relativos a la negociación y aprobación de Concordatos, la ambigüedad peligrosa de ciertas medidas de excepción, la falta de flexibilidad de determinadas normas y la conveniencia de distinguir lo que es esencialmente constitucional de lo que debe ser atribuido a la legislación ordinaria, aconsejan en un terreno estrictamente político pensar en la modificación del Artículo 26, y un extremo concreto del 27, dentro siempre de la tendencia general del Artículo 3.º, no reformado, de la Ley Básica de la República. Significa el Artículo 30 una prima a favor de un cierto género de delincuencia, y por consecuencia de la propuesta de su supresión parece plenamente justificada. Peligrosa en extremo la redacción del párrafo último del Artículo 41, cabe pensar que ha llegado el momento de abrir un cauce para que las Cortes futuras puedan regular el derecho de asociación de los funcionarios, sin merma para el normal desenvolvimiento de la Administración pública. La regulación del régimen y efectos del matrimonio en el Artículo 43 han provocado en el país reacciones que no acreditan el acierto de los preceptos en materia de importancia básica para la vida familiar. Por ello parece prudente invitar a las Cortes Constituyentes a que revisen un extremo de tan honda trascendencia. Las expropiaciones y socializaciones sin indemnización, sancionadas como posibles en los Artículos 40 y 44, han constituido una amenaza, causa de incertidumbre e inquietudes desvalorizadoras de la propiedad, sin que la experiencia acredite beneficio alguno. Por ello se propone la supresión de la parte de dicho precepto que sanciona este principio, contrario en su esencia al régimen en que desenvuelve su actividad económica el país. No puede abandonar el Estado la función estrictamente docente que le corresponde, sin perjuicio del reconocimiento de ese mismo derecho a favor de personalidades familiares y sociales, y mucho menos puede renunciar a la suprema misión de inspección y vigilancia en todos los grados de la enseñanza y la concesión de títulos profesionales. Armonizar estos diferentes derechos, sin menoscabo de libertades legítimas y sin merma de las garantías que al Estado corresponden por modo indeclinable, puede ser la labor fecunda que acometan las Cortes Constituyentes en la reforma del Artículo 48. Aparecen como inconvenientes notorios del Artículo 51:
a) Exageración constante e ineficacia definitiva de las leyes que los partidos elaboran en contradicción con los adversarios que les precedieron.
b) Pugna con el Presidente de la República, por ser el único Poder de contención frente a la Cámara.
c) Tendencia a la plenitud del Poder, nacida de que el Gobierno está sometido a la Cámara y hasta tiene jurisdicción que alcanza al Presidente de la República.
d) Falta de protección jurídica de las oposiciones y excitación continua en la vida pública, con el natural predominio de los partidos extremos y desdén de la política de moderación.
e) Abusos en la iniciativa parlamentaria de las leyes.
   La instauración del Senado es la única solución conocida. Las bases de su organización, funcionamiento y atribuciones deberán figurar en la futura Constitución reformada. La Constitución no tuvo en cuenta que debía armonizar el principio de la representación nacional con la posible autonomía de las regiones. Es forzoso evitar que los Diputados de la región autónoma, que legislan sobre ciertas materias con exclusión del resto de la Nación, puedan, a su vez, pesar en esas mismas materias sobre la legislación general. De ahí la reforma que se propone del Artículo 53. No es razonable que al primer período de tres meses se le otorgue el amplio margen de febrero a septiembre inclusive, y que el segundo período de dos meses haya de desarrollarse de octubre a enero inclusive, a lo que hay que agregar, para que la noción de la angostura sea exacta, la facultad del Presidente de la República de suspender las sesiones por quince días (Artículos 53, 58 y 81) y la frecuencia de crisis en ese período que llevan la secuela de la disolución de las Cortes. Por eso se propone la reforma del Artículo 58 en términos de amplitud suficientes para una más razonable determinación de la duración de las legislaturas. Por si se entendiera que la iniciativa de los Diputados debe ser restringida, porque suele recargar el Presupuesto, y por si en cuanto a la iniciativa del Gobierno se creyera que no era precisa la autorización del Presidente de la República, que liga a aquél indebida e inoportunamente, se abre un camino a la reforma del Artículo 60. Los compromisarios deberán desaparecer y ser sustituidos por el Senado, si éste se instaura, en la hipótesis de que las Cortes Constituyentes no prefieran otro sistema de elección presidencial, en el Artículo 68. Reformado este Artículo, la modificación se reflejará necesariamente en el Artículo 82. De establecerse el Senado, la Vicepresidencia de la República parece que habría de corresponder al Presidente de aquella Cámara, en armonía con lo que es principio y práctica generalmente admitidos. La reforma del Artículo 75 es verbal. Se halla necesitado el precepto de una más clara expresión, para que quede inequívocamente establecido que se refiere al mismo caso previsto en el Artículo 64 y sometido a sus normas. Se impone la reforma del Artículo 76 por estos fundamentos: Con relación al apartado b), la intervención del Presidente de la República se debe limitar a aquellos contadísimos casos en que lo exige la seguridad y la continuación de una política nacional; en definitiva, los altos funcionarios inamovibles y de nombramiento especialmente libre (como consejeros de Estado, magistrados del Tribunal Supremo, etc.), los altos mandos militares y los jefes de Misiones en el extranjero. En cuanto a la letra c), muchos de los decretos que el Presidente autoriza no deben ir a la firma presidencial. Es bastante la facultad de acordar que sigan a veces los decretos el curso de un proyecto de ley, completada por la previa facultad que ello supone del derecho de observación a esos mismos decretos. El quórum exigido en el Artículo 80 para que la Diputación permanente legisle por decreto de urgencia resulta prohibitivo y no es lógico que un precepto lleve su derogación en sí mismo. Debe reducirse dicho quórum. Además, en la hipótesis de la creación de una segunda Cámara, la composición y funcionamiento de la Comisión permanente se reflejará en la reforma del Artículo 62. Interesa sea sometido a corrección de estilo el Artículo 81 para que quede bien claro que una vez cumplidos los períodos mínimos y obligatorios de sesiones, el Presidente de la República, de acuerdo con el Gobierno, podrá prorrogar aquellos y aun convocar Cortes que estuvieran en vacaciones. Por lo que atañe a la disolución de las Cortes, aparece excesivamente restringida esta facultad presidencial, con daño posible de la voluntad popular. De todas suertes, queda abierto con suficiente amplitud el cauce de reforma para que las Cortes Constituyentes decidan sobre la integridad del problema. Es necesaria la posibilidad del veto frente a la Cámara única; de establecerse el Senado, la necesidad de esta prerrogativa no desaparecería; pero se debilitaría, porque la segunda Cámara reemplazaría al Presidente de la República, con más facilidad y choque menos violento. El veto debe entenderse que es independiente del refrendo, que no debe exigirse en el caso de atribuciones privativas del Presidente de la República. De todas suertes, materia es ésta de suficiente importancia para que sobre ella se puedan producir las Cortes con la amplitud con que se plantea la reforma de los Artículos 83 y 84. Siendo los Tribunales de Honor función determinada por la naturaleza de los organismos donde pueden ser útiles y condicionada por circunstancias mudables, parece conveniente suprimir el Artículo 95 y entregar esta materia al régimen de la legislación ordinaria. La jurisdicción del Tribunal de Garantías, según el Artículo 85, puede quedar disminuida o eliminada si se instaura el Senado. Algo parecido ocurre con los Artículos 92, 99, 100 y 120. Es insuficiente e inexacto el Artículo 90, porque la realidad que se debe traer a este precepto es más extensa; a él debe incorporarse también los desgloses de atribuciones del Presidente de la República ya indicados. Caso de establecerse el Senado, en lo que se refiere a responsabilidad política de los Ministros, podría tener función fiscalizadora y hasta potestad para emitir votos de censura. La experiencia extranjera nos adoctrina para la reforma del Artículo 91. El Artículo 102, en la parte relativa a la amnistía, debe reformarse, sin llegar a la prohibición absoluta establecida respecto a los indultos generales. Por lo fácilmente que la amnistía puede conducir a la indefensión social, demanda restricciones, que pueden ser la intervención de otros Poderes, como el judicial, la limitación de iniciativas, la existencia de una estadística tranquilizadora, el transcurso de un determinado plazo, el cumplimiento de una cuota de la pena, etc. Un problema de trascendencia indudable se levanta en la alternativa entre el Presupuesto anual y el bienal. Los daños y ventajas de una u otra solución pueden resumirse así:
a) Preparación reflexiva del bienal y precipitada del anual.
b) Economía para el Tesoro en el bienal, dado que en cada Presupuesto sufren agravaciones los gastos.
c) Prestigio del Parlamento en el bienal, menos pródigo en dispendios.
d) Eficacia de las tareas legislativas por el mayor tiempo libre con que se cuenta en el bienal.
e) Acción del Gobierno más eficaz en el bienal por absorberle menos las tareas del Parlamento.
   En vista de ello, nada más lógico que proponer la modificación del Artículo 107. Desde el momento que la Constitución admite un tipo de Estado integral soberano con autonomías regionales, debe reflejarse tal estructura en la del Presupuesto con dos esenciales divisiones en éste: de un lado, los gastos comunes políticos de soberanía, de servicios intransmisibles; de otro, los separables, los de gestión, los administrativos, los delegables en los Estatutos. Los primeros podrían cubrirse con recursos que pesaran sobre todas las regiones, y los segundos, con los tributos cedidos a las autónomas.       En este sentido puede pensarse en la revisión del Artículo 109. Si el Presupuesto se compusiera sólo de gastos e ingresos, sería admisible el precepto; pero los peligros que entraña el Artículo hacen inadmisible la eliminación consignada en el Artículo 110 de la garantía que implica la promulgación del Jefe del Estado. Toca en su centro el Artículo 121 al Tribunal de Garantías. La experiencia ha demostrado que el recurso de amparo (atribución b) no responde a las necesidades que en tiempos históricos aseguraron su eficacia. Ha servido para intentos interesados de complicaciones litigiosas y conflictos de jurisdicción, y hasta es antinómico con el Artículo 105. El establecimiento del Senado y la eliminación de los compromisarios excluye la atribución d). Reducidas las materias de subsistencia más obligada a los cuatro apartados a), c), e) y f), es dudoso si el Senado haría innecesaria la primera o, en todo caso, excesivamente complicada la continuación del Tribunal de Garantías, que tal vez conviniera conservar articulado con el Senado, funcionando eventualmente. El procedimiento establecido en el Artículo 122 para la designación de los vocales y presidente del Tribunal de Garantías, es inaceptable, porque en él se filtra y muchas veces decide la pasión política. Deberían resolver las Cortes Constituyentes si convendría reformarlo estableciendo un método de designación de tipo técnico. Estando ya cumplido, carece de razón de ser el Artículo 124. Por último, el Artículo 125 exige ser reformado. El natural deseo de las mayorías de conservar su influjo y de los Diputados de continuar su mandato supone un gran obstáculo. Esa realidad hace pensar si deberá o no mantenerse rémora tan fuerte en la práctica. Como, por otro lado, la votación por sorpresa de una modificación constitucional envuelve peligros manifiestos, cabría buscar solución al problema por distintos caminos; mención especial de los Artículos a reformar en el decreto de convocatoria de las Cortes, quórum extraordinario muy superior a la mayoría absoluta para que la reforma votada por unas Cortes rigiese desde luego, sin perjuicio de la ratificación por las siguientes, exclusión de ciertos preceptos fundamentales de este procedimiento de reforma ejecutiva, etc. Sobre todo ello convendría que fijaran su criterio las Cortes que han de resolver sobre esta propuesta. En su virtud, el Gobierno tiene la honra de someter a la consideración de las Cortes el siguiente:

   Proyecto de reforma constitucional

Artículo único.- De conformidad con lo prevenido en el Artículo 125 de la Constitución, se acuerda someter a la decisión de las Cortes elegidas con la necesaria potestad constituyente la reforma de los párrafos y Artículos que a continuación se expresan:
   Reforma del Artículo 12 en cuanto a las condiciones para aprobación, suspensión, reforma o derogación de los Estatutos regionales.
   Adición al Artículo 14 en su número 4. º de los demás conceptos o asuntos de Orden público y, en general, con relación a la totalidad del Artículo y otras materias que se consideren de la exclusiva competencia del Estado, figuren o no en la enumeración del siguiente Artículo 15.
   Adición al Artículo 15, en su número 1. º, de la legislación relativa a las Instituciones familiares, obligaciones y contratos.
   Supresión, en su caso, en el expresado Artículo 15, de las materias incorporadas al Artículo anterior.
   Supresión o reforma en el Artículo 19 de los extremos relativos a la intervención del Tribunal de Garantías y al quórum necesario para la aprobación de las leyes y bases en el caso de que lo exigiera la fijación de las facultades de las regiones autónomas.
   Reforma del Artículo 20 en cuanto trata de la representación del Estado en las regiones autónomas y relación entre las autoridades de uno y otro Poder.
   Supresión del Artículo 23 en su número 4. º
   Reforma del Artículo 26, de acuerdo con el tercer Artículo de la Constitución.
   Reforma del Artículo 27 en su párrafo 3. º
   Supresión del Artículo 30.
   Reforma del párrafo 4. º del Artículo 41.
   Reforma del Artículo 43 en cuanto a los efectos del matrimonio.
   Supresión o reforma de los párrafos 2. º y 3. º del Artículo 44 en cuanto a la expropiación o socialización no indemnizadas, con posible supresión de esta eventualidad.
   Reforma del Artículo 48, sin merma de las facultades docentes y de las atribuciones que en materia de inspección y vigilancia corresponden al Estado en materia de enseñanza.
   Reforma del Artículo 51 y adición (para el caso de que se acordara establecer segunda Cámara) del precepto que fija la base de su organización y atribuciones y extender o adoptar a la misma las facultades concedidas al Congreso en los Artículos siguientes, o le otorgue otra atribuciones, o las restrinja.
   Reforma del Artículo 53, en su caso, en cuanto a la intervención de los Diputados de las regiones autónomas en la votación de las leyes que no hayan de regir en las mismas por estar atribuida la materia a sus Parlamentos peculiares.
   Reforma del Artículo 58 en cuanto a la duración de la legislatura.
   Reforma del Artículo 60 en cuanto a los requisitos para las iniciativas legislativas.
   Reforma del Artículo 62 en cuanto a la composición y facultades de la Diputación permanente de las Cortes.
   Reforma del Artículo 68 en lo referente al procedimiento para elección de Presidente de la República.
   Reforma del Artículo 64 en lo relativo al desempeño del cargo de Vicepresidente.
   Reforma del Artículo 65 en relación con el 64, estableciendo que ambos se refieren al mismo caso y están sujetos a las mismas normas.
   Reforma del Artículo 66 en sus letras b) y c) para delimitar y describir las atribuciones propias del Presidente de la República y las que corresponden al Gobierno.
   Reforma del párrafo 1. º del Artículo 80 en cuanto al quórum exigido en la Diputación permanente para estatuir por decreto sobre materia reservada a la competencia de las Cortes.
   Reforma del Artículo 81 en su párrafo 2. º y además en cuanto a la potestad de disolución y sus efectos.
   Reforma del Artículo 82.
   Reforma de los Artículos 83 y 84 referentes al veto caso de existir segunda Cámara y por lo que respecta al refrendo en los casos de atribuciones privativas del Presidente de la República.
   Reforma del Artículo 85 en caso de establecimiento de segunda Cámara y supresión o reforma del Tribunal de Garantías Constitucionales.
   Adición al Artículo 90 de las facultades que, como peculiares del Gobierno, pudieran establecerse como consecuencia de la delimitación del Artículo 76 en sus letras b) y c).
   Reforma del Artículo 91, como consecuencia de la instauración del Senado, si ésta se acuerda. Supresión del Artículo 95.
   Reforma de los Artículos 92, 99 y 100 en los términos y alcances expuestos en relación con el Artículo 85.
   Reforma del Artículo 102 en cuanto a las restricciones de la amnistía.
   Reforma del Artículo 107 en cuanto a la duración del Presupuesto, sus prórrogas y su vigencia.
   Reforma del Artículo 109 con las consiguientes adiciones que adapten las estructuras de la Hacienda nacional a la existencia, en su caso, de regiones autónomas.
   Reforma del Artículo 110 en cuanto a la omisión de la promulgación del Presupuesto por el Jefe del Estado.
   Supresión o reforma del párrafo último del Artículo 120 en los mismos términos propuestos para los Artículos 85, 99 y 100.
   Supresión o reforma de los Artículos 121, 122 y 123 relativos al Tribunal de Garantías Constitucionales.
   Supresión del Artículo 124 como precepto no permanente y cumplido hace tiempo.
   Reforma del Artículo 125, ya modificando los trámites de la reforma y las consecuencias de la propuesta, ya estableciendo un nuevo método y normas distintas para llevarlo a cabo.


Madrid, 5 de julio de 1935.-El Presidente del Consejo de Ministros, Alejandro Lerroux.

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