Proyecto de Reforma Constitucional de 1935.
De acuerdo con el Consejo de
Ministros, y a propuesta de su Presidente, vengo en autorizar a éste para que
presente a las Cortes un proyecto de Reforma constitucional.
Dado en Madrid,
a 5 de julio de 1935. Niceto Alcalá-Zamora y Torres.
A las Cortes:
Por primera
vez en la historia política de España una revisión constitucional se realiza
aprovechando las posibilidades jurídicas que otorga la misma Constitución
vigente. Los regímenes preconstitucionales y las Constituciones han tendido a
la inmutabilidad, con lo cual todo cambio no tuvo más trámites que los de la
violencia. La vida pública española, durante el siglo XIX, con dolorosa
consecuencia en cada hecho concreto, confirma la validez de esta ley
sociológica. Hasta 1837 se dilucidó en reguero de sangre si debía implantarse
un régimen constitucional; a partir de este punto el péndulo acortó su
recorrido y elevada a la categoría de axioma la necesidad de una Constitución,
el debate, con no menor tributo al heroísmo y a la muerte, se limitó a la
determinación de su contenido. La primera gloria de la República, en el tiempo
y en la calidad, fue el método de su advenimiento. Se pasó de una monarquía
caída en el absolutismo a una amplia democracia constitucional por un
procedimiento jurídico electoral de eficacia no prevista por la ley, pero
sancionada por las conciencias, aun de aquéllos a quienes perjudicaba. Surge
ahora la exigencia de una reforma apoyada en una norma superconstitucional,
porque si la Constitución es una ley de leyes, la regla que gobierna el
tránsito de una Constitución a otra reformada es una norma interconstitucional,
de superior poder vinculativo. Acusa este régimen superconstitucional un alto
grado de sentido jurídico y su práctica un feliz cambio de rumbo en nuestras
costumbres ciudadanas. El momento oportuno de reforma es éste. Suelen
engendrarse las Constituciones en trances de exaltación que son pasajeros en
los pueblos e infieles reveladores de matices, y no parece prudente aguardar
para la reforma a otra actividad sobreexcitada de tal modo que la más básica
ley del Estado sólo registre notas cargadas de pasión extremista. Por otra
parte, en la Constitución española, como en la mayoría de las Constituciones de
la postguerra, el fervor especulativo, rebasando sus naturales límites, se ha
arrogado una primacía que sólo corresponde, a la vida, sin advertir que no hay
discordancia más torturadora y peligrosa que la que se produce entre el
espíritu de la Nación y la forma jurídica destinada a protegerle y revelarle.
La deseada armonía entre uno y otra sólo puede lograrse atendiendo a los
resultados de la experiencia. Superponer las concepciones filosóficas
moviéndonos siempre en una región ideal, sería desterrarnos tenazmente de la
realidad; actuar en los momentos de paroxismo sentimental sin atender a la voz
de las horas serenas, sería desterrarnos de nosotros mismos. Por ello esta
propuesta de reforma está construida sobre la experiencia, corta en el tiempo, pero
grande en intensidad, a través de las más variadas situaciones, en las que los
hechos han hablado con irrebatible objetividad. El cambio de la reforma lo
señala también la experiencia generalizada de otros países en los que las
Constituciones de la postguerra han sido seguidas de ineludibles reformas; la
misma ley de ritmo nos domina en el tono templado que corresponde a un régimen
plenamente asimilado por la Nación, y así lo proclaman las previsiones y
programas de nuestros políticos. El Artículo 125 de la Constitución, al hacer
compartir la facultad revisora entre unas Cortes ordinarias y otras
Constituyentes, reserva a las primeras la facultad de señalar concretamente el
artículo o artículos que hayan de suprimirse, reformarse o adicionarse y a las
segundas, fieles depositarias de la íntegra potestad soberana, la misión de
determinar el sentido y alcance de las modificaciones propuestas. La índole de
este procedimiento obliga a las Cortes actuales a no prejuzgar el sentido de la
reforma, que no les compete, sin que ello quiera decir que no es función suya
específica acotar el campo de la revisión mediante una determinación concreta
de los extremos a que debe alcanzar. Para ello, y para dar cumplimiento también
al número 2.º del Artículo 134 del vigente Reglamento de la Cámara, la
exposición objetiva de los motivos de la reforma no debe llegar al análisis
circunstanciado de los preceptos, que forzosamente podría determinar un
principio de orientación que sólo a las futuras Constituyentes corresponde. Reconocido
como básico el derecho de las regiones, consideradas como personalidades
naturales, a ostentar y ejercer funciones de gobierno y administración propias,
con sujeción a su capacidad para regirse y a los supremos intereses de la
Nación de que forman parte, parece oportuno someter a la decisión constituyente
el problema de revisar tanto los requisitos de aprobación, modificación o
derogación de los Estatutos regionales, a fin de que no queden sin normas
precisas que las regulen eventualidades gravísimas de la vida nacional; como la
necesidad de dejar inexcusablemente vinculadas a la órbita soberana del Estado
funciones que, como la experiencia ha demostrado, no pueden entregarse a la
autonomía regional sin grave riesgo; como la conveniencia de unificar cuanto se
refiere al derecho de familia, tutela, obligaciones y contratos, que ya en lo
esencial se presentan en toda España con caracteres uniformes. De aquí la
propuesta de modificación de los Artículos 12, 14 y 15 de la Constitución, son
su obligado reflejo en el 19, en cuanto principio regulador de la determinación
de las bases en que pueden asentarse las relaciones, en materia legislativa,
entre el Estado y las regiones autónomas. La holgura del precepto consignado en
el Artículo 20 de nuestra ley fundamental ha permitido que la representación
del Estado en la región autónoma pueda ejercerse en forma cuyos peligros bien
recientemente se han evidenciado. Nada más prudente que someter a revisión este
precepto, proponiéndolo al estudio y resolución de las Cortes Constituyentes.
En motivos igualmente justificados se funda la propuesta de supresión del
Artículo 23 en su número 4. º, según el cual aparece la adquisición de la
vecindad como un medio de adquirir la condición de español. El precepto, por
contradictorio, debe ser objeto de estudio para determinar si puede suprimirse,
toda vez que para ser vecino en cualquier pueblo de España se necesita ser
previamente español. La ausencia de preceptos relativos a la negociación y
aprobación de Concordatos, la ambigüedad peligrosa de ciertas medidas de
excepción, la falta de flexibilidad de determinadas normas y la conveniencia de
distinguir lo que es esencialmente constitucional de lo que debe ser atribuido
a la legislación ordinaria, aconsejan en un terreno estrictamente político
pensar en la modificación del Artículo 26, y un extremo concreto del 27, dentro
siempre de la tendencia general del Artículo 3.º, no reformado, de la Ley
Básica de la República. Significa el Artículo 30 una prima a favor de un cierto
género de delincuencia, y por consecuencia de la propuesta de su supresión
parece plenamente justificada. Peligrosa en extremo la redacción del párrafo
último del Artículo 41, cabe pensar que ha llegado el momento de abrir un cauce
para que las Cortes futuras puedan regular el derecho de asociación de los
funcionarios, sin merma para el normal desenvolvimiento de la Administración
pública. La regulación del régimen y efectos del matrimonio en el Artículo 43
han provocado en el país reacciones que no acreditan el acierto de los
preceptos en materia de importancia básica para la vida familiar. Por ello
parece prudente invitar a las Cortes Constituyentes a que revisen un extremo de
tan honda trascendencia. Las expropiaciones y socializaciones sin
indemnización, sancionadas como posibles en los Artículos 40 y 44, han
constituido una amenaza, causa de incertidumbre e inquietudes desvalorizadoras
de la propiedad, sin que la experiencia acredite beneficio alguno. Por ello se
propone la supresión de la parte de dicho precepto que sanciona este principio,
contrario en su esencia al régimen en que desenvuelve su actividad económica el
país. No puede abandonar el Estado la función estrictamente docente que le
corresponde, sin perjuicio del reconocimiento de ese mismo derecho a favor de
personalidades familiares y sociales, y mucho menos puede renunciar a la
suprema misión de inspección y vigilancia en todos los grados de la enseñanza y
la concesión de títulos profesionales. Armonizar estos diferentes derechos, sin
menoscabo de libertades legítimas y sin merma de las garantías que al Estado
corresponden por modo indeclinable, puede ser la labor fecunda que acometan las
Cortes Constituyentes en la reforma del Artículo 48. Aparecen como
inconvenientes notorios del Artículo 51:
a) Exageración constante e ineficacia definitiva de las
leyes que los partidos elaboran en contradicción con los adversarios que les
precedieron.
b) Pugna con el Presidente de la República, por ser el
único Poder de contención frente a la Cámara.
c) Tendencia a la plenitud del Poder, nacida de que el
Gobierno está sometido a la Cámara y hasta tiene jurisdicción que alcanza al
Presidente de la República.
d) Falta de protección jurídica de las oposiciones y
excitación continua en la vida pública, con el natural predominio de los
partidos extremos y desdén de la política de moderación.
La
instauración del Senado es la única solución conocida. Las bases de su
organización, funcionamiento y atribuciones deberán figurar en la futura
Constitución reformada. La Constitución no tuvo en cuenta que debía armonizar
el principio de la representación nacional con la posible autonomía de las
regiones. Es forzoso evitar que los Diputados de la región autónoma, que
legislan sobre ciertas materias con exclusión del resto de la Nación, puedan, a
su vez, pesar en esas mismas materias sobre la legislación general. De ahí la
reforma que se propone del Artículo 53. No es razonable que al primer período
de tres meses se le otorgue el amplio margen de febrero a septiembre inclusive,
y que el segundo período de dos meses haya de desarrollarse de octubre a enero
inclusive, a lo que hay que agregar, para que la noción de la angostura sea
exacta, la facultad del Presidente de la República de suspender las sesiones
por quince días (Artículos 53, 58 y 81) y la frecuencia de crisis en ese
período que llevan la secuela de la disolución de las Cortes. Por eso se
propone la reforma del Artículo 58 en términos de amplitud suficientes para una
más razonable determinación de la duración de las legislaturas. Por si se
entendiera que la iniciativa de los Diputados debe ser restringida, porque
suele recargar el Presupuesto, y por si en cuanto a la iniciativa del Gobierno
se creyera que no era precisa la autorización del Presidente de la República,
que liga a aquél indebida e inoportunamente, se abre un camino a la reforma del
Artículo 60. Los compromisarios deberán desaparecer y ser sustituidos por el
Senado, si éste se instaura, en la hipótesis de que las Cortes Constituyentes
no prefieran otro sistema de elección presidencial, en el Artículo 68.
Reformado este Artículo, la modificación se reflejará necesariamente en el
Artículo 82. De establecerse el Senado, la Vicepresidencia de la República
parece que habría de corresponder al Presidente de aquella Cámara, en armonía
con lo que es principio y práctica generalmente admitidos. La reforma del
Artículo 75 es verbal. Se halla necesitado el precepto de una más clara
expresión, para que quede inequívocamente establecido que se refiere al mismo
caso previsto en el Artículo 64 y sometido a sus normas. Se impone la reforma
del Artículo 76 por estos fundamentos: Con relación al apartado b), la
intervención del Presidente de la República se debe limitar a aquellos contadísimos
casos en que lo exige la seguridad y la continuación de una política nacional;
en definitiva, los altos funcionarios inamovibles y de nombramiento
especialmente libre (como consejeros de Estado, magistrados del Tribunal
Supremo, etc.), los altos mandos militares y los jefes de Misiones en el
extranjero. En cuanto a la letra c), muchos de los decretos que el Presidente
autoriza no deben ir a la firma presidencial. Es bastante la facultad de
acordar que sigan a veces los decretos el curso de un proyecto de ley,
completada por la previa facultad que ello supone del derecho de observación a
esos mismos decretos. El quórum exigido en el Artículo 80 para que la
Diputación permanente legisle por decreto de urgencia resulta prohibitivo y no
es lógico que un precepto lleve su derogación en sí mismo. Debe reducirse dicho
quórum. Además, en la hipótesis de la creación de una segunda Cámara, la
composición y funcionamiento de la Comisión permanente se reflejará en la
reforma del Artículo 62. Interesa sea sometido a corrección de estilo el
Artículo 81 para que quede bien claro que una vez cumplidos los períodos
mínimos y obligatorios de sesiones, el Presidente de la República, de acuerdo
con el Gobierno, podrá prorrogar aquellos y aun convocar Cortes que estuvieran
en vacaciones. Por lo que atañe a la disolución de las Cortes, aparece
excesivamente restringida esta facultad presidencial, con daño posible de la
voluntad popular. De todas suertes, queda abierto con suficiente amplitud el
cauce de reforma para que las Cortes Constituyentes decidan sobre la integridad
del problema. Es necesaria la posibilidad del veto frente a la Cámara única; de
establecerse el Senado, la necesidad de esta prerrogativa no desaparecería;
pero se debilitaría, porque la segunda Cámara reemplazaría al Presidente de la
República, con más facilidad y choque menos violento. El veto debe entenderse
que es independiente del refrendo, que no debe exigirse en el caso de
atribuciones privativas del Presidente de la República. De todas suertes, materia
es ésta de suficiente importancia para que sobre ella se puedan producir las
Cortes con la amplitud con que se plantea la reforma de los Artículos 83 y 84.
Siendo los Tribunales de Honor función determinada por la naturaleza de los
organismos donde pueden ser útiles y condicionada por circunstancias mudables,
parece conveniente suprimir el Artículo 95 y entregar esta materia al régimen
de la legislación ordinaria. La jurisdicción del Tribunal de Garantías, según
el Artículo 85, puede quedar disminuida o eliminada si se instaura el Senado.
Algo parecido ocurre con los Artículos 92, 99, 100 y 120. Es insuficiente e
inexacto el Artículo 90, porque la realidad que se debe traer a este precepto
es más extensa; a él debe incorporarse también los desgloses de atribuciones
del Presidente de la República ya indicados. Caso de establecerse el Senado, en
lo que se refiere a responsabilidad política de los Ministros, podría tener
función fiscalizadora y hasta potestad para emitir votos de censura. La
experiencia extranjera nos adoctrina para la reforma del Artículo 91. El
Artículo 102, en la parte relativa a la amnistía, debe reformarse, sin llegar a
la prohibición absoluta establecida respecto a los indultos generales. Por lo
fácilmente que la amnistía puede conducir a la indefensión social, demanda
restricciones, que pueden ser la intervención de otros Poderes, como el
judicial, la limitación de iniciativas, la existencia de una estadística
tranquilizadora, el transcurso de un determinado plazo, el cumplimiento de una
cuota de la pena, etc. Un problema de trascendencia indudable se levanta en la
alternativa entre el Presupuesto anual y el bienal. Los daños y ventajas de una
u otra solución pueden resumirse así:
b) Economía para el Tesoro en el bienal, dado que en
cada Presupuesto sufren agravaciones los gastos.
En vista de
ello, nada más lógico que proponer la modificación del Artículo 107. Desde el
momento que la Constitución admite un tipo de Estado integral soberano con
autonomías regionales, debe reflejarse tal estructura en la del Presupuesto con
dos esenciales divisiones en éste: de un lado, los gastos comunes políticos de
soberanía, de servicios intransmisibles; de otro, los separables, los de
gestión, los administrativos, los delegables en los Estatutos. Los primeros
podrían cubrirse con recursos que pesaran sobre todas las regiones, y los
segundos, con los tributos cedidos a las autónomas. En este sentido puede pensarse en la
revisión del Artículo 109. Si el Presupuesto se compusiera sólo de gastos e
ingresos, sería admisible el precepto; pero los peligros que entraña el
Artículo hacen inadmisible la eliminación consignada en el Artículo 110 de la
garantía que implica la promulgación del Jefe del Estado. Toca en su centro el
Artículo 121 al Tribunal de Garantías. La experiencia ha demostrado que el
recurso de amparo (atribución b) no responde a las necesidades que en
tiempos históricos aseguraron su eficacia. Ha servido para intentos interesados
de complicaciones litigiosas y conflictos de jurisdicción, y hasta es
antinómico con el Artículo 105. El establecimiento del Senado y la eliminación
de los compromisarios excluye la atribución d). Reducidas las materias
de subsistencia más obligada a los cuatro apartados a), c), e)
y f), es dudoso si el Senado haría innecesaria la primera o, en todo
caso, excesivamente complicada la continuación del Tribunal de Garantías, que
tal vez conviniera conservar articulado con el Senado, funcionando
eventualmente. El procedimiento establecido en el Artículo 122 para la
designación de los vocales y presidente del Tribunal de Garantías, es
inaceptable, porque en él se filtra y muchas veces decide la pasión política.
Deberían resolver las Cortes Constituyentes si convendría reformarlo
estableciendo un método de designación de tipo técnico. Estando ya cumplido,
carece de razón de ser el Artículo 124. Por último, el Artículo 125 exige ser
reformado. El natural deseo de las mayorías de conservar su influjo y de los
Diputados de continuar su mandato supone un gran obstáculo. Esa realidad hace
pensar si deberá o no mantenerse rémora tan fuerte en la práctica. Como, por
otro lado, la votación por sorpresa de una modificación constitucional envuelve
peligros manifiestos, cabría buscar solución al problema por distintos caminos;
mención especial de los Artículos a reformar en el decreto de convocatoria de
las Cortes, quórum extraordinario muy superior a la mayoría absoluta para que
la reforma votada por unas Cortes rigiese desde luego, sin perjuicio de la
ratificación por las siguientes, exclusión de ciertos preceptos fundamentales
de este procedimiento de reforma ejecutiva, etc. Sobre todo ello convendría que
fijaran su criterio las Cortes que han de resolver sobre esta propuesta. En su
virtud, el Gobierno tiene la honra de someter a la consideración de las Cortes
el siguiente:
Artículo único.- De conformidad
con lo prevenido en el Artículo 125 de la Constitución, se acuerda someter a la
decisión de las Cortes elegidas con la necesaria potestad constituyente la
reforma de los párrafos y Artículos que a continuación se expresan:
Reforma del
Artículo 12 en cuanto a las condiciones para aprobación, suspensión, reforma o
derogación de los Estatutos regionales.
Adición al
Artículo 14 en su número 4. º de los demás conceptos o asuntos de Orden público
y, en general, con relación a la totalidad del Artículo y otras materias que se
consideren de la exclusiva competencia del Estado, figuren o no en la
enumeración del siguiente Artículo 15.
Adición al
Artículo 15, en su número 1. º, de la legislación relativa a las Instituciones
familiares, obligaciones y contratos.
Supresión, en
su caso, en el expresado Artículo 15, de las materias incorporadas al Artículo
anterior.
Supresión o
reforma en el Artículo 19 de los extremos relativos a la intervención del
Tribunal de Garantías y al quórum necesario para la aprobación de las leyes y
bases en el caso de que lo exigiera la fijación de las facultades de las
regiones autónomas.
Reforma del
Artículo 20 en cuanto trata de la representación del Estado en las regiones
autónomas y relación entre las autoridades de uno y otro Poder.
Supresión o
reforma de los párrafos 2. º y 3. º del Artículo 44 en cuanto a la expropiación
o socialización no indemnizadas, con posible supresión de esta eventualidad.
Reforma del
Artículo 48, sin merma de las facultades docentes y de las atribuciones que en
materia de inspección y vigilancia corresponden al Estado en materia de
enseñanza.
Reforma del
Artículo 51 y adición (para el caso de que se acordara establecer segunda
Cámara) del precepto que fija la base de su organización y atribuciones y
extender o adoptar a la misma las facultades concedidas al Congreso en los
Artículos siguientes, o le otorgue otra atribuciones, o las restrinja.
Reforma del
Artículo 53, en su caso, en cuanto a la intervención de los Diputados de las
regiones autónomas en la votación de las leyes que no hayan de regir en las
mismas por estar atribuida la materia a sus Parlamentos peculiares.
Reforma del
Artículo 62 en cuanto a la composición y facultades de la Diputación permanente
de las Cortes.
Reforma del
Artículo 68 en lo referente al procedimiento para elección de Presidente de la
República.
Reforma del
Artículo 65 en relación con el 64, estableciendo que ambos se refieren al mismo
caso y están sujetos a las mismas normas.
Reforma del
Artículo 66 en sus letras b) y c) para delimitar y describir las atribuciones
propias del Presidente de la República y las que corresponden al Gobierno.
Reforma del
párrafo 1. º del Artículo 80 en cuanto al quórum exigido en la Diputación
permanente para estatuir por decreto sobre materia reservada a la competencia
de las Cortes.
Reforma del
Artículo 81 en su párrafo 2. º y además en cuanto a la potestad de disolución y
sus efectos.
Reforma de
los Artículos 83 y 84 referentes al veto caso de existir segunda Cámara y por
lo que respecta al refrendo en los casos de atribuciones privativas del
Presidente de la República.
Reforma del
Artículo 85 en caso de establecimiento de segunda Cámara y supresión o reforma
del Tribunal de Garantías Constitucionales.
Adición al
Artículo 90 de las facultades que, como peculiares del Gobierno, pudieran
establecerse como consecuencia de la delimitación del Artículo 76 en sus letras
b) y c).
Reforma del
Artículo 91, como consecuencia de la instauración del Senado, si ésta se
acuerda. Supresión del Artículo 95.
Reforma de
los Artículos 92, 99 y 100 en los términos y alcances expuestos en relación con
el Artículo 85.
Reforma del
Artículo 109 con las consiguientes adiciones que adapten las estructuras de la
Hacienda nacional a la existencia, en su caso, de regiones autónomas.
Reforma del
Artículo 110 en cuanto a la omisión de la promulgación del Presupuesto por el
Jefe del Estado.
Supresión o
reforma del párrafo último del Artículo 120 en los mismos términos propuestos
para los Artículos 85, 99 y 100.
Supresión o
reforma de los Artículos 121, 122 y 123 relativos al Tribunal de Garantías
Constitucionales.
Reforma del
Artículo 125, ya modificando los trámites de la reforma y las consecuencias de
la propuesta, ya estableciendo un nuevo método y normas distintas para llevarlo
a cabo.
Madrid, 5 de
julio de 1935.-El Presidente del Consejo de Ministros, Alejandro Lerroux.
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